Proyecto de Ley Orgánica de Educación
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PROYECTO DE LEY ORGANICA DE EDUCACION EXPOSICIÓN
DE MOTIVOS Como
consecuencia del cambio profundo, consolidado en el marco jurídico
nacional con la aprobación y ratificación en referéndum
aprobatorio de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, se hace imperativo revisar el ordenamiento jurídico
en el campo de la educación, regular ésta como proceso integral
y permanente, conducido por el Estado venezolano a través del Ejecutivo
Nacional y sus órganos descentralizados, de los estados y municipios
y los particulares que a ello se dediquen. Desde
la época de la Independencia, la labor ejemplar de educadores como
Simón Rodríguez y Andrés Bello, sentó las
bases de las ideas pedagógicas y sociales, que inspirarían
la formación de la ciudadanía en la naciente República.
La educación se concibe, entonces, como la clave para la construcción
de la nacionalidad, y aunque el proceso de diseño de un sistema
educativo nacional no tiene la suerte deseada, la reflexión sobre
su importancia se mantiene como una constante en el pensamiento político
de nuestros conductores. El
Libertador Simón Bolívar en sus discursos, cartas y otros
documentos, tuvo una permanente preocupación por el hecho educativo.
Ya en el discurso de Angostura, en 1819, dejó claro que la Moral
y las Luces debían ser un hecho primordial de la República.
El proyecto constitucional echó las bases del concepto de Estado
Docente, al proponer la creación de la Cámara de Educación,
la cual establecería las normas que regirían la enseñanza
en toda la República. Así mismo, dejó testimonio
de su gran interés en los problemas pedagógicos planteados
por Simón Rodríguez, del cual toma ideas innovadoras y trata
aspectos como la orientación vocacional ("inclinación,
genio y temperamento"), la necesidad del estudio de idiomas extranjeros
y el conocimiento geográfico como parte de la formación
básica. En
su condición de gobernante, Bolívar mantuvo la tesis de
la Ilustración, al darle relevancia al hecho educativo como base
fundamental para garantizar el avance moral y material de la República.
Muestra de ello son la creación, mediante ley, de la Dirección
General del Instrucción Pública para toda la Gran Colombia
y el establecimiento de un régimen legal para la Universidad de
Caracas, sobre bases republicanas, en 1827. Esa
preocupación del Libertador por la educación tiene continuidad
en otros gobernantes: José María Vargas contribuye a definir
la instrucción pública como un servicio a la ciudadanía;
además, fundamenta el concepto moderno de Universidad. Sucesivos
gobiernos contribuyen también con su aporte al desarrollo e institucionalización
de la instrucción pública. Queda en la tradición
constitucional la educación como servicio público, y cobra
especial relevancia en la Constitución de 1864, donde, por primera
vez de manera expresa y directa, se dicta el principio de la gratuidad
de la educación. Es
Antonio Guzmán Blanco quien marca nuevos rumbos al decretar la
Instrucción Primaria Gratuita y Obligatoria, el 27 de junio de
1870. El mérito de este instrumento legal es que allana el camino
para la obtención de los recursos que permitirían iniciar
la construcción de la infraestructura necesaria para asegurar la
gratuidad y la obligatoriedad que establecía. Lo que hizo posible
que, a través de 18 años de mandato guzmancista, fueran
construidas cerca de 2.000 escuelas en todo el país, esfuerzo nada
desdeñable si tomamos en cuenta las características de la
época. En
las Cartas Constitucionales de 1871, 1874 y 1891 persiste la obligación
del Poder Público de garantizar la gratuidad la educación
primaria y de artes y oficios. En esos años el pensamiento pedagógico
venezolano mantiene su relevancia con la obra de Cecilio Acosta y otros
educadores venezolanos Las
Constituciones de 1904, 1909, 1914, 1922, 1925, 1928 y 1931 establecen
nada más que la nación garantiza a los venezolanos la libertad
de enseñanza, aunque no está demás señalar
la vigencia que en esos años mantiene el principio del Estado Docente,
reivindicado por el ministro Rubén González. A
pesar de que la Constitución de 1936 se circunscribe en este punto,
a establecer la garantía de la libertad de enseñanza, es
conveniente destacar el momento relevante de la creación, en ese
mismo año, del Instituto Pedagógico Nacional, concebido
por Mariano Picón Salas, a la sazón Superintendente de Educación. La
Constitución de 1945, en el título 2, artículo 32,
marca un cambio importante que conviene resaltar: "habrá al
menos una escuela en toda localidad, cuya población escolar no
sea menor de treinta (30) alumnos". Decisión ésta que
si bien no tuvo la suerte de materializarse, colocaba en la letra constitucional
lo que fue una práctica real de construcción de centros
educativos, ejecutada por el gobierno de Isaías Medina, como lo
atestiguan las famosas Repúblicas Escolares. La Carta Magna de 1947 enfatiza el concepto de la educación como servicio público. Los artículos del 53 al 58 presentan la educación como un derecho que impone al Estado "el sostenimiento de instituciones y servicios suficientes, para atender las necesidades del pueblo". También
quedan establecidos los principios de integralidad y gratuidad en todos
los establecimientos oficiales, la libertad de enseñanza y el reconocimiento
de la elevada misión de los profesionales de la enseñanza.
Queda asentada en ella la manifiesta vocación de pasar "de
una educación de casta a una educación de masas", como
lo recogiera el pensamiento pedagógico del Maestro Luis Beltrán
Prieto Figueroa. En
1955 se aprueba una nueva Ley de Educación que, aun cuando pormenoriza
el funcionamiento de ésta, no introduce cambios fundamentales en
relación con los principios ya establecidos. La
Constitución de 1961 consagra los principios de gratuidad y otros
aspectos fundamentales que conforman la tradición constitucional
en materia educativa. En su artículo 80 establece "la educación
tendrá como finalidad el pleno desarrollo de la personalidad, la
formación de ciudadanos aptos para la vida y para el ejercicio
de la democracia, el fomento de la cultura y el desarrollo del espíritu
de solidaridad. El
estado orientará y organizará el sistema educativo para
lograr el cumplimiento de los fines aquí señalados". La
Ley Orgánica de Educación de 1980 es lo que pudiéramos
denominar una ley progresista en sus contenidos y postulados fundamentales.
Constituye un importante avance legislativo en este aspecto, porque amplía
los años de obligatoriedad, a la vez que actualiza el sistema educativo
en correspondencia con los acuerdos, convenciones, conferencias y demás
compromisos internacionales contraídos en materia de educación;
pero su instrumentación, lamentablemente, coincidió con
el estallido del problema de la deuda externa, que afectó de manera
sensible el suministro de recursos suficientes para su cabal aplicación.
La crisis económica derivó en una crisis social, que afectó
particularmente al sector educativo oficial. De modo que las aspiraciones
de mejorar la educación que los legisladores y el país de
entonces tenían, se encontró con el obstáculo de
la falta de financiamiento. En
su exposición de motivos, la Ley Orgánica de Educación
de 1980 señala que "el incremento cuantitativo no se ha correspondido
con los avances cualitativos de la educación, la cual continúa
siendo un proceso de escasa productividad". Esta consideración
mantiene aún su vigencia, aunque con el agravante de que, proporcionalmente,
el avance cuantitativo no sólo se ha detenido, sino que, en algunos
casos, se ha revertido, y en otros se ha estancado peligrosamente, en
especial en los sectores afectados por diversos grados de pobreza. La
tasa promedio de escolaridad en los hogares venezolanos es inferior a
los 5 años de estudio, todavía por debajo de los 9 años
de educación obligatoria establecidos en la Ley Orgánica
de Educación de 1980; el 12, 22 % de los jefes de hogar no lograron
ningún grado educativo, son analfabetas. Este dato resulta más
aterrador, si consideramos que impacta profundamente el futuro de la familia
y de los niños y jóvenes que la integran. Sin embargo, también
confirma la necesidad de romper el círculo vicioso de la pobreza
por la vía de una educación de alta calidad para todos.
Por
otra parte, si no actuamos con celeridad el porvenir de la nación
estará seriamente comprometido, pues 41% de los niños y
niñas en edad de Educación Preescolar, comprendidos entre
4 y 6 años, se encuentra fuera de este nivel educativo; el 9,34%
de la población infantil correspondiente a las dos primeras etapas
de Educación Básica, de edades entre 7 y 12 años,
están fuera de la escuela y, lo más angustioso, el 52,52%
de los jóvenes entre 13 y 18 años correspondiente a la tercera
etapa de Educación Básica y Educación Media, también
se encuentran excluidos. En conjunto, el 32,15% de la población
en edad escolar, entre 4 y 18 años, está fuera del sistema
educativo. Estamos
hablando de una población de 663.960 niños de preescolar,
303.362 de primera y segunda etapa de básica y 1.571.586 de tercera
etapa y educación media, que suman 2.538.908 entre niños,
niñas y jóvenes en edad escolar, que están condenados
de antemano a permanecer en estado de pobreza, si, el Estado y la sociedad
en su conjunto no asumen decididamente su obligación de garantizarles
la atención educativa adecuada a la que tienen derecho. A
los problemas de baja cobertura en el preescolar y en la tercera etapa
de educación básica y de educación media se suma
la gravedad de los problemas recurrentes de la alta deserción y
repitencia en grados críticos de 1° a 3° y 7°, que
se asocia con la imposibilidad de las familias de mantener a sus hijos
en el sistema educativo formal. Aunado
a todo esto, los 100.000 profesionales universitarios desempleados que
hay en el país son una muestra inequívoca de la ineficacia
de nuestro sistema educativo. Situación en extremo preocupante,
que reclama del mundo de la educación superior un proceso transformador,
que le dé pertinencia social al sistema y lo coloque de cara a
la nación. Esta
realidad se torna aún más compleja si apreciamos que la
profundización de la crisis social, que ha dejado a gran parte
de la población fuera de la educación formal, ha ido conformando
un cuadro crítico de exclusión de la población juvenil
que reproduce la pobreza, al no dotarlos de herramientas mínimas
para procurarse un trabajo digno. Es desalentador el cuadro, se les aparta
del sistema formal y no se les atiende después. De un total de
3.762.614 jóvenes entre 14 y 25 años, con niveles educativos
inferiores a educación media, sólo un 11,3% terminó
o está estudiando un curso de capacitación o formación
técnica, y de éstos un 30% lo hace en una academia privada La
Constitución vigente introduce cambios sustanciales en materia
educativa, amplía la obligatoriedad y establece la gratuidad hasta
el nivel de pregrado universitario, inclusive. A los principios, derechos
y obligaciones se agregan nuevas exigencias, tales como la alta calidad
educativa y la obligatoriedad de realizar inversiones prioritarias, conforme
a las recomendaciones de la Organización de las Naciones Unidas,
y se reconoce, con rango constitucional, la autonomía universitaria.
Los
redactores del presente proyecto hemos considerado que nuestra tradición
jurídica en materia de educación es fuente primordial, para
el conocimiento de nuestro pensamiento pedagógico, que debe reinterpretarse
a la luz de las condiciones históricas y de los adelantos en el
ámbito internacional, especialmente los diversos documentos en
los cuales nos hemos comprometido, así como también debemos
reflexionar sobre los avances en las ciencias pedagógicas y las
demandas que introduce la modernización en el curso de los acelerados
cambios tecnológicos. El
incremento de las necesidades educativas, en cuanto a tiempo y pertinencia
de la educación, adquiere un peso enorme para el futuro de los
ciudadanos y de la nación. Supone el desafío de poner al
alcance de todos las claves y competencias reservadas para unos pocos.
Debemos saldar los compromisos del pasado, reflejados no sólo en
el analfabetismo, sino también en la deficiente cobertura del actual
sistema educativo. Al
asumir los retos de la educación moderna que nos sitúen
en un lugar relevante como nación en el contexto mundial, la educación
se convierte en una dimensión estratégica de la realidad,
que encierra un profundo compromiso con los que menos tienen. Esto significa
hacer realidad los principios de gratuidad, equidad e igualdad de condiciones
y oportunidades, que permitan darle contenido real al disfrute pleno del
derecho que todos tenemos a una educación de alta calidad, asegurando
a niños, niñas y jóvenes los factores y condiciones
que se relacionan directamente con su rendimiento educativo, como son
la nutrición, la salud, el nivel cultural de su familia y el acceso
a materiales educativos en ambientes sanos y acordes con una educación
de alta calidad. Para
hacer efectivo este conjunto de planteamientos es imperativo convertir
la educación en una verdadera prioridad; es decir, entenderla como
la primera preocupación de todos los venezolanos, en la cual concentren
todos sus esfuerzos y los recursos suficientes para hacerla un eficaz
instrumento para el desarrollo humano. La
tarea de construir una educación que se convierta en la base para
el crecimiento económico y el desarrollo social del país,
de solidificar el sistema democrático, de formar un ciudadano acorde
con las realidades actuales, de desarrollar un nuevo espíritu nacional
y fortalecer nuestra cultura, deberá ser motivo de un amplio consenso
social y político. Es el único camino de asegurar, primero,
la legitimidad social para conseguir los recursos financieros suficientes
para su desarrollo, y segundo, la fuerza social y política que
asegure la paz social indispensable para garantizar la continuidad de
un gran plan nacional, que defina las estrategias y metas que debemos
alcanzar en un marco de tiempo razonable. Procurar
el entendimiento entre los venezolanos para definir la educación
que queremos ha sido el norte de nuestro trabajo desde la Comisión
Permanente de Educación , Cultura, Deportes y Recreación
de la Asamblea Nacional. Por esta razón nos hemos volcado al diálogo
fructífero con todos los sectores, instituciones e individualidades
del país, preocupados por el futuro de nuestra educación.
El esfuerzo por lograr el consenso no ha sido fácil. En ocasiones
la discusión se torna agria y se muestra difícil. Pero ese
es el camino. Es la vía que impone la democracia, y quienes creemos
en ella debemos transitarla. La Constitución de la República,
aprobada en referendo por el Soberano, así lo establece, y así
lo hemos asumido. Esta Comisión se volcó a discutir, oír,
estudiar, considerar todo, en el marco de la tolerancia y el respeto por
la opinión de los otros. El encuentro con la gente fue positivo,
porque lo hicimos con convicción, con la pluralidad que manda el
interés real por el país, no por conveniencia política.
Apostamos a un mejor futuro para los venezolanos, y por eso acudimos a
su encuentro del modo más extendido posible, sin prejuicios, para
obtener profundidad en los conceptos e identificación global en
los acuerdos. La nación entera reclama sensatez, calma y ponderación
para tratar los problemas fundamentales del país. En
la víspera del centenario del nacimiento del Maestro Luis Beltrán
Prieto Figueroa, un merecido homenaje a este hombre emblemático
de la defensa de la educación pública en Venezuela y el
mundo, sería no sólo aprobar la presente ley, sino también
asegurar el respaldo financiero suficiente que garantice el éxito
de su aplicación, para el bienestar de toda la nación venezolana. Para
efectos de la redacción hemos decidido integrar la regla de técnica
legislativa, según la cual a cada artículo, o a algunos
de ellos, les corresponde un tema. Estamos conscientes de que la ley es
extensa y contiene muchas disposiciones que son materia de reglamento. En
cuanto a la estructura, la ley propuesta está dividida en 8 títulos
y sus respectivos capítulos. Los mismos se disponen de la siguientes
manera: Título
I. Disposiciones fundamentales |